全球合作面临着个ฐ主ว要的挑战，这就是要找出个办法，联合新า老权力资源，共同应对21世纪的跨国威แ胁。如果我们成立个ฐ机制ๆ，使16๔个主要大国和新兴大国能够就共同威胁达成致，我们就更有可能ม争取到实实在在的结果。这比成立个试图整合60个到เ10่0个国家的利ำ益和战略的机制要强得多，因为即便形成了国家联盟，我们还是会发现，合作应对威胁的方แ案所依赖的些大国依然被排斥在谈判进程之外。
国家之ใ间加强合作也不是应对全球问题的灵丹妙药。单凭国家无法形成解决跨国威แ胁必不可少的那种国际合作。保证安全促进繁荣制止致命性传染病的蔓延解决全球变暖问题——这切都需要与其他些国家进行合作。没有中ณ国的参与，气候变化或是金融动荡都无法解决。没有俄罗斯ั的参与，核不扩散和核裁军能源安全等问题的解决也不能得到เ进展。
2๐007๕年6月，我出席了在华盛顿ู举行的该课题组的首次国际咨询小组会议。国际咨询小组的组成是很有层次的，包括欧盟外交与安全高级代表索拉纳巴西前总统卡多索前联合国难民署高级专员绪方แ贞子非洲联盟前任秘书长萨利姆俄罗斯前外交部长伊万诺夫等人。从会上讨论的情况看，美国人确实愿意听听世界各国的意见。我本人除去参加华盛顿首次国际咨询小组会议外，还参加了20่08年7月在柏林举行的会议。此外，卡洛斯等人20่08年3月专程来北京，先后会见了中央党校前常务副校长郑必坚，外交部ຖ副部长张业遂国家发展和改革委员会副主ว任解振华中国国际战略学会会长熊光楷以及中国国际关系学界ศ的人士。课题小组的主要负责人不仅听取中国的意见，还去世界ศ各地听取了其他各方的意见，他们先拟定了个“行动计划”，并于200่8年1้1月公之于众。现在课题组出版了题为权力与责任：构建跨国威胁时代的国际秩序书。
三是布什政府外交上最大的失误是搞单边主义。他们以为美国实力超群,ไ“华盛顿共识”应当向世界普及，美国想怎么干就怎么เ干，不需要听取世界ศ的意见，结果碰得头破血流。今天，美国人愿意听听别人的意见，这本身就是种远离单边主义的做法，当然值得鼓励。
由此可见，今天加强国际秩序所需要的唯最为重要的制ๆ度创新า，是种可以促进美国主要大国和新兴大国之ใ间充满活力的合作性互动的制度安排。为此，最可能成功的办法就是建立个16๔国集团
—16。我们认为ฦ，这是个不能再小的最小集团，来自于主导性经济体和人口最多的国家，从区域上看也是平衡的。它取代八国集团加拿大法国德国意大利日本俄罗斯英国和美国，将现在的八个ฐ国家和中国墨西哥印度巴西南非印度尼西亚土耳其和第二个非洲国家，最可能是埃及或者是尼日利ำ亚，集合在起。
扩大八国集团，或者创立另外个ฐ更广泛机制的想法，现在已๐经被普遍接受了。七个主要工ื业国家与俄罗斯会晤，采取集体行动解决全球性问题的时代已经结束了。
加拿大前总理保罗·马丁r用他所主ว张的召开20่国集团会议的呼吁，激活了扩大八国集团的讨论。许多人对此表示支持，八国集团也部分地承认了自己้的局限性，并开始对此做出反应，邀请“扩展五国”中ณ国墨西哥印度巴西和南非参加八国集团的会议。但是，已经采取的方แ式实际上加剧了受邀国家那种被排除在外的感觉，因而我们需要个新的开始。
的确，当本书于20่08年12月付诸印刷之时，个新的机会随着金融危机的到来而出现。布什总统召集20国集团首脑以平等身份参与会议，因为ฦ他认识到เ了八国集团不足以应对全球金融危机。20国集团会议并没有结束关于八国集团扩大应该怎样构成的争论，下面我们将解释为什么เ我们提出的是16国，而不是20่国。奇怪的是，20่国集团实际上只有19个ฐ成员，再加上欧洲中央银行才成为20个。在20国集团成员中ณ，不在我们讨论的1้6国集团内的四个国家分别ี是澳大利亚韩国阿根廷和沙特。2๐0国集团中唯的非洲国家成员是南非。然而，更为重要的是，在主要大国与新兴大国之间制ๆ度化合作问题上出现了理念上的突破，这正是本书的核心主ว题。
如果基本的逻辑仅仅是创น立个比八国集团规模更大的集团，那么各种各样的建议就会陷入无休止的争论之中ณ：是否应该创น建个新า的机制，或者只是改造八国集团；是否应该有个ฐ固定的扩张对象，或者接受种灵活可变的结构安排；还有是否应该增设个秘书
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处。5对这些争论的解决办法应该从新า集团的功能作用中ณ去寻找答案。
个扩大的国家集团应该有三个目标：
第，它应该是个预谈判的论坛，个ฐ范围尽可能最小包含必不可少的利ำ益攸关方聚会起，就应对全球主要挑战的基本规则及其实施战略达成协议。
第二，它应该是个在最强大的国家之间建立了解信任以及合作行为ฦ模式的机制ๆ。
第三，它应该是种工ื具，促使主导国家相互激励，承担两种责任：是为本国行为对世界产生的影响负责任；二是对应对共同问题中自身的全球使命负责任。
16๔国集团不可能为整个ฐ世界决定政策，但它可以成为种力量，使联合国和其他多边与地区性组织更加有效。在1้6个国家中进行政策讨论和制度设计与在联合国192๐个成员国中间进行对话相比，取得成果的空间要大得多。另外，因为ฦ这些国家都是国际体系中最为强大的国家，它们能够塑造共同的威胁意识，可以使联合国安理会的工作更加有效，也将使安理会的扩大更加可行和更能ม令人满意。
16๔国集团可以促成国家之间的妥协，从而促进全球的安全和繁荣。依据不同的问题，它可以吸收更为广泛的智慧和能量来打造解决办法，不论这些智慧和能量是来自大国还是小国。它也可以敦促私营部ຖ门和公民社会加大投入；如果愿意，它将有机会倾听商界消费者群体或者工ื会代表的意见，而且能运用其跨地区的特性来促进公司参与那ว些解决起来相对困难的全球问题，例如生物安全问题。在绝大多数问题上，我们不会期待16国集团本身成为个行动机构，尽管在诸如二氧化碳排放和国际金融等问题上，1้6国集团作为个整体，对于这些问题的形成和解决都产生着全球性的影响。这个ฐ集团的整体力量，它的经济外交和军事能ม力的总量，还有加在起的人口数量，将构成个无与伦比的平台，刺激和动员有效的国际行动。从本质上说，1้6国集团可以成为个ฐ导航机制。有了它，就可以在权力分散跨国威胁以及核心国家之间权力消长带来的动荡之ใ海上引导航向。
16国集团应该拥有个ฐ固定的核心，以鼓励可预ไ测性责任感以及发展合作网络和模式。但是，它也应该具有种灵活的安排，以便利用各种技术和理念，解决复杂的问题，起用不是16国集团成员的其他国家构成的“责任小组”就是这样的安排。例如，澳大利亚正在领ๆ导个有多个利益攸关方参与的进程，目标在于重新激活核不扩散国际制度，如果1้6๔国集团要讨论这个ฐ方面的主题，可以邀请澳大利亚参加。1้6国集团也可以邀请挪威参加关于能源安全问题的讨论，因为ฦ挪威大大推进了能源勘测能力。随时可能ม受邀参加16๔国集团会议，对于那ว些较小的国家来说是种实际的鼓舞，它们可以为ฦ合作解决某些问题贡献财政资源和特定问题上的专门技术，还能够加强国际合法性。
16国集团不应设立正式的秘书处，否则ท会使其看上去像是联合国的竞争对手。但是，联合国国际货币基金组织世界ศ银行国际原子能机构世界ศ贸易组织和世界ศ卫生组织的最高行政首长都应该参加相关的议程，并应在投入各种资源和议程准备过程中ณ提供帮助。另外，如果需要增进理解检查结果指导进步行动的话，则完全可以将实际的秘书处附设在其他机构当中。例如，在气候变化问题上，用来监督政策与技术间的关系及其对环境影响的真正秘书处，应该是联合国气候变化框架公约rr。6๔涉及核不扩散和裁军问题，秘书处可以是国际原子能机构，1้6国集团只处理那些国际原子能机构发现的问题可能带来的政策影响。的确，16国集团的个优势就是它可以促进跨国际组织的合作。关于这种合作许多人在不断地呼吁，但却始终没有建立起来。参与准备1้6国集团会议，对国际组织的秘书处将给予极大的激励。它们可以提交最好的分析报告，在各秘书处工作人员之间发展非正式的网络联系，以便进行必要的跨问题领ๆ域研究。7๕如果能ม在16๔国集团框架之内的那些秘书处的秘书长之ใ间召开定期会议，作为种非正式机制，将带来实质性的好处，这种好处是谈判和正式关系很难获得的。
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这样，1้6国集团实际上变成了个可以改善政策的制度化对话模式。对它的授权就是要它找到通往共识和行动的途径。
1้6国集团将灵活地安排会议：在最高领导人级别ี，年次；在外长级别ี的会议可以更经常些；国家安全事务助理也应该进行非正式会晤。它有灵活性，可以邀请其他国家的领ๆ导人，也可以邀请基金会或私人部ຖ门的领ๆ导人；它有能ม力委托主要国际组织的秘书处，在形成共同解决办法的过程中，帮助注入各种资源和确定议程。它也应确定个ฐ持续数年的议程，避免八国集团现在的做法，总是从个ฐ问题跳到另个问题，缺乏种持续的关注。
1้6国集团不会取代现有的正式决策机构。旦这样做，它将失去合法性，从而遭遇极大的障碍。然而，如果从1้6国集团产生的任何成果，都回到เ个正式的多边机制——如联合国大会世界ศ贸易组织国际原子能ม机构董事会等等，它们就很可能得到广泛的接受。如果在这样个组合中，在关键问题上达成基本的致，它将实质性地增加在有更多参与者环境中ณ达成有效协定的几率。16๔国集团也应调整其策略，以便它的建议能ม够落实。在纽约维也纳和日内瓦定期召开16国集团的大使会议，也将有助于达到เ这个效果。8๖
16๔国集团不会与联合国安理会构成竞争。在八国集团的整个历史中，只有次它试图通过谈判解决科索沃危机。由á于安理会陷于瘫痪，八国集团在那个案例上扮演的角色是有用的。但是，决策最终还是要回到安理会以便形成结果，授权建立必要的联合国过渡性政府。16国集团不会像安理会那样天天关注突发危机，它也不应试图发展这种能力。
八国再加上五国的机制8+ใ5是第轮扩大浪潮中ณ已经基本定型的机制ๆ。为了稳固这个机制，进步提升它的能力，使它开展的预谈判得以推进落实。应该在现有13国基础上再增加三个国家，以保证穆斯ั林人口占多数的国家和非洲国家都有适当的代表参与。在历史的此时此刻๑，任何这种类型的集团的扩大，如果不包括穆斯ั林和国家，都将向世界发出个非常消极的信号，导致进步的疏ຕ远和紧ู张局面。16๔国集团的扩大应将土耳其印度尼西亚和第二个非洲国家埃及或是尼日利ำ亚有效地纳入其中ณ。
这个建议可能ม会遭到很多人的反对。关于成员资格和选拔方法的细节，当然还需要进步谈判。但是，没有其他完善的替代方案可以取代扩大和重组这个ฐ集团所遵循的基本逻辑。它是在新的概念基础上形成的，它将那些拥有权力的国家集合在起，以便解决全球性问题；它将创น立某种不断持续的关系和网络，使得这些国家能ม够寻求共同立场，并在此基础上展开行动。正式组织绝不可能ม拥有1้6国集团所拥有的那种灵活性，过大和过于开放的制度都不可能达到เ足够的敏捷，以应对今天的挑战。国家联盟可能会更容易就某些问题达成致，但却不会拥有权力使得这些致的想法得以落实。对此，我们将在本书第十章进步深入探讨。
权力与合法性：联合国安理会
16๔国集团将是基于负责任主权国际秩序的个关键部分。但是，它并不是联合国安理会的替代机构，安理会依然是国际安全的核心。但是，为ฦ了使安理会能够实现其目标，需要给予新兴大国更大的发言权，换取它们和五个ฐ常任理事国样做出更大的贡献。同时还需要改革程序，以便帮助安理会，使它即便是在大国关系紧张的情况下也能采取行动。
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美国新政府可能ม最早面对的最棘手问题之，就是联合国安理会的扩大。在这个ฐ问题上，美国的领导作用最能ม说明问题。将其他负责任行为体带入安理会，既可以增加它的合法性，也可以增加它的有效性，当然，会在效率方แ面付出点代价。把日本和印度带入联合国安理会，将形成个在亚洲处理危机和安全关系的机制，这是各种地区论坛难以做到เ的。个ฐ扩大的安理会，也将包括世界ศ上其他几个ฐ最大的政体。9
但是，安理会有效扩大的基本条件，也就是说在集体安全挑战的本质特征上形成种共同理解，目前还不存在。没有这个共识，安理会的扩大将带来更多的分裂ฐ，而不是更少，也会导致为ฦ应对威แ胁采取的行动越来越少，而不是越来越多。显然，在实际扩大之前，必须首先形成这种共同理解。另外，在联合国安理会扩大问题上进步拖延，会加重美国盟友和新า兴大国已经表现出来的敏感。继续向前推进，将带有巨เ大的象征性意义，预ไ示美国外交政策观念发生了决定性转变。那么，调和这些紧张气氛就意味着，首先要明确表态，将严肃认真地考虑在个确定的时间范围内实施就安理会扩大问题的改革行动。之后，将在16国集团和其他非正式机制框架内，积极努力塑造关于威胁和适当反应的共识。与此同时，就联合国安理会的程序和否决权改革问题采取行动。
联合国安理会：程序和否决权改革
安理会的程序改革听起来不可思议，但实际上非常重要。通过适当地将咨询范围扩大到那些受特定决策影响的国家如提供军队的国家，提供资金的国家，其他在特定问题上具有重要利害关系的国家，联合国安理会就可以实质性地扩大其合法性，改善其决策的实际接受程度。在联合国，很少有比被五个常任理事国视为ฦ二流国家更能ม激怒个ฐ国家了，特别是当需要这些国家为ฦ执行解决方案做出贡献的时候。因此，需要进行更多的更具预ไ测性的磋商。
另外，我们认为ฦ美国应该领导安理会的否决权改革。我们不主张废除否决权，否决权为包括美国在内的主ว导国家提供了重要的保证。有了它，各种问题才更有可能提交到安理会来解决，还可以防止经常发生那ว种羞辱五个常任理事国的事情，或是假装ณ利用安理会迫使它们发表没有实际意义的声明，或是通过无法执行的决议。
然而，安理会最严肃的事情是授权使用武力制裁或采取维和行动。如果五常非正式地同意，除非至少两个ฐ常任理事国予以反对，五常将不会使用否决权来阻止行动。这样的自愿改革将实质性地提高安理会的合法性。
对于美国来说，这会带来两个ฐ好处：这将使其他常任理事国更难阻止对大屠杀或大规模违反行为做出反应；同时也会避免美国因阻断安理会受欢迎的行动而成为ฦ这个舞台上的个另类并因之ใ付出外交代价。在国际上，它将改善联合国安理会决定的合法性。当然，为ฦ了切实可行，美国有的时候也必须接受某些与其利益不相干的结果。但在大多数情况下，美国能ม够说服五常中ณ的某个ฐ其他成员支持自己的立场。
最为重要的是，这个改革可以使安理会在即使某些主要大国关系紧张的情况下也能发挥作用当然，在极端的情况下，五常成员可以诉诸宪章赋予它们的神圣否决权。电å子书分享平台
权力与制ๆ度：为负责任主权建立有效的国际构架8๖
否决权问题上的自愿改革，还有个好处。这将使得安理会成员扩大问题比较容易解决，因为ฦ这改革不增加持有否决权的国家，同时，新入常成员不享有否决权的方案唯可行方แ案也弱化了对新入常大国的歧视性待遇。
联合国安理会的扩大
美国和其他主要大国应该利用1้6国集团这样的非正式机制，在安全领域的关键问题上发展合作关系，探索改革的有效基础。当16国集团成员国就安理会在核扩散和恐怖主义แ这样的问题上所发挥的作用形成足够的共识时，美国就在与五常其他成员国磋商之ใ后应该启动联合国安理会成员资格的改革。
安理会的席位，不应该简单地反映权力结构，还应该引导成员国承担责任。将设立新的席位与对国际和平与安全的贡献联系起来，将有助于保证这点。同时，扩大问题也应该考虑到安理会效率可能损失的关切。因而，应该追求尽可能小的扩大，这样才可以实现恢复平衡和重塑安理会合法性的目标。
2005年在联合国经历的关于安理会扩大的预谈判，毫无疑问地证明了件事情：在这个关键时刻，增加新的常任席位，即使是不带否决权的常任席位，也是不可能ม的。增加带有否决权的新的常任席位的主张，不是安理会改革的合适出发点。绝大多数成员国都认为ฦ，否决权需要限制，而不是扩大。那些反对增加新的常任席位的国家所结成的联盟，为数众多。在这个ฐ联盟中ณ，既包括那些原则上反对扩大常任国这个类别ี的国家，也包括那ว些专门反对拟议增加的担任常任理事国如意大利反对德国巴๒基斯坦反对印度韩国反对日本等等的国家，另外还包括更多国家，它们担心自己的影响力有可能ม因为这种扩大而下降。
个比较好的选择是增加种可连选连任的长期席位，这些席位只向那些为联合国预算维和行动，以及在各个地区发挥政治功能的主ว要贡献者开放。这样种模式，在联合国大会获得通过的机会比较大。的确，在200่5年春，寻求常任席位的“四国集团”——印度德国日本和巴西，失去了实现以类似模式扩大的机会。
当然，非永久性席位的扩大不能完全满足新兴大国或者日本的期望。特别是印度，它的规模及其重要性使得非永久性的扩大显得不那么合适。因此，正确的做法和可行的做法二者必须结合起来，为此，现在就需要确立个机制，来实现延长任期的做法，但不是永久性地扩大。而且，要确定个ฐ时间段，真正实施建立新的常任席位。位支持联合国改革的某国政府官员这样对我们说：公务舱的席位是可以接受的，只要存在着最终能够升到เ头等舱的可能性就行。
最有效的途径就是将联合国安理会的席位从15个增加到2๐1้个，而且不设任何新า的常任席位。新的席位应该是长任期的6๔年到10่年，它们应该是可以连选连任的。新า席位的被选举权应局限在各个ฐ地区集团中那些对和平与安全做出最大贡献的国家。还应确定个审议这些安排的日期，比如在15๓年之ใ内，还应该明确这审议将会考虑设立新的常任席位问题。
权力与效率：联合国的管理改革
贯穿全书，我们强调的是，应对全球威胁的首要行为ฦ体还是国家。国家权力仍然是国际秩序的首要驱动力。但是，在许多情况下，国家会选择通过国际组织来集中ณ力量或协调各种国家资源。看看这个例子：联合国秘书处目前管理着十万人以上的部队，这些部队活动在21้个不同的维和行动场所。除了美国政府以外，这个数字比世界上任何个国家部署的部队都要多。因此，管理好这些组织，也是如何减少各种跨国威胁的个重要组成部ຖ分。电子书分享网站
权力与制度：为ฦ负责任主权建立有效的国际构架9๗
对于本书讨论的各种威แ胁，相关的制度集中ณ在联合国体系，这是种泛泛的看法。管理改革也与国际金融制ๆ度相关，当然随着国际货币基金组织和世界ศ银行在气候变化和冲突后重建方面承担越来越大的责任，这些系统的人员招聘留แ用和奖励，也都不可避免地需要调整以便适应。这里，我们还是把这个问题的细节考察，留给那ว些对这些组织具有更多直接经验的分析人员。另外，方แ面是行动和政治功能的不断ษ扩大，另方面则ท是管理体系的僵化，两者之间鸿沟最大的地方แ还是在联合国。除了维和行动急剧扩张之外，在过去的十年里，联合国还经历了前所未有地被要求应对发展和安全上的全球性挑战。方面是复杂的各种授权行动和预ไ算的增长，另方面却没有与之相适应的管理体系上的改善。其结果就是，联合国在21世纪应对集体安全问题上无法充分发挥应有的作用。
与联合国安理会的程序改革样，这个问题看上去也像个技术问题，它通常被看成是个ฐ效率或者效力的问题。但是，实际上这是个权力问题，不仅是因为ฦ这个问题已经变成了联合国最强大的成员国美国和它的第二大捐资国日本的个持续要求，也是因为ฦ管理问题往往是较小的国家在联合国系统中可以真正发挥影响力的地方。
对于联合国内的非美国代表来说，美国执著于管理改革常常显得似是而非。美国以外的绝大多数人都认为，美国议会中的共和党议员在200่5年发起针ฤ对联合国在伊拉克的“石油换食品”计划中ณ可能ม存在不当行为ฦ所发起的强大攻势，是针对当时任联合国秘书长科菲·安南的种政治报复。他在美国大选期间所发表的演说，显得他比较倾向党的候选人。美联储前主ว席保罗·沃尔克r关于这丑闻的调查显示ิ，对联合国秘书处官员行为的指控证据不足，但是却有足够的证据显示联合国安理会成员存在不当行为ฦ。
沃尔克确实发现了实质性证据，证明秘书长管理不当，特别是在人事问题上。作为回应，也是在国会和行政当局的强大压力下，安南表示要彻底改革，把秘书长更大的管理权限与更大的责任和监督联系起来。其中ณ的核心是系列建议，要把管理权限从个由á成员国组成的预算委员会，转移到เ秘书长本人，从而使他不仅成为ฦ这个机构的首席执行官，而且还是它的首席外交官。1้0่美国驻联合国大使约翰·博尔顿负责说服其他联合国成员，要它们相信这些建议中ณ的改革不只是设计出来提升美国在联合国的权力的，但这工作没有取得明显的成功。博尔顿和他的继任扎尔梅·卡利扎德继续推动这些改革，但是直没有进展。虽然出现了些不大的变化，但更多的改革方案则ท是泥牛入海ร。11้
对于联合国的绝大多数成员国来说，管理问题首要的不是关于效率和效力的问题，而是权力的问题。对此，美国的政策再予以忽视。目了然的现实是：小国唯能ม够对联合国秘书处施ๅ加影响的地方就是预ไ算进程。这个进程采取的是致表决程序，每个成员绝大多数成员是小国或者是发展中国家都拥有票否决权。具有讽刺๐意味的是，恰恰是美国坚持要这样做的：里根政府在其第任期引入了这个由联合国秘书处负责的基于致表决的预算进程。12所以对于那ว些在联合国安理会没有否决权在秘书长选拔事务上没有否决权在主要政治行动上也没有事实上的否决权美国和其他大国就拥有这种权力的许多国家来说，唯可以行使权力的地方就是在预ไ算委员会。这样，美国在说服其他成员国给予秘书长更大的预ไ算控制权方面没有取得什么เ进展也就毫不奇怪了。