冲突预ไ防项目和全球治理项ำ目rrrrr美国对外关系协会rr艾斯ั潘研究所国际治理创新中心加拿大rrrr美国和平研究所。
权力和责任致谢3
能完成这本书，我们还得到许多人士的不断鞭策和鼓励。我们诚挚地感谢布鲁金斯学会出版社的工作人员，他们是鲍勃·法贺提b珍妮特·沃克r克里丝·卡拉尔rr，不知疲倦的书稿编辑勒内·霍华德rr和艾琳·休斯，前期编辑史蒂夫·斯ั特拉瑟rr，感谢他们的耐心和灵活。
我们特别ี感谢项目团队的核心研究人员和工作人员，其中包括布鲁金斯学会的霍莉·本纳杰茜·邓肯和凯茜·维波拉科r，纽约大学国际合作中心rrr的凯瑟琳·贝拉米rbຘ和理查德·高恩rr以及斯ั坦福大学国际安全与合作中ณ心rrrrr的凯特·查德威克。我们还要感谢萨拉·巴特蒙利希rbຘ亚历克莎·范·布伦特米里娅姆·埃斯ั特林rr保罗·弗拉赫安德鲁·哈特rr尼克·马韦尔r亚当·彼尼亚克米歇尔·夏皮罗r艾萨·西迪基德沃夏克·韦斯特r，他们为研究工作及活动组织给予了大力支持。
我们感谢布鲁金斯学会对外政策研究项ำ目组的行政财务及交流部的工ื作人员，没有他们出色的工ื作，就没有项目的成功。这些工作人员是阿德里娜·安萨内罗r夏洛特·鲍德温rb朱利ำ娅·凯茨盖尔·查利ำ夫佩姬ภ·克努森。
最后，感谢我们深爱着的家人，他们容忍了我们在写作期间长时间的分离和时而表现出来的急躁情绪。
按照惯例，作者会声明：本书写作过程中收到诸多中肯的批评和建议，但书中如出现任何错谬失当或粗疏ຕ浅陋之处，作者将负全部ຖ责任。然而，这次我们是三位作者共同撰写，所以每人都有逃避责任的法宝：书中若有不妥之处，自有另外两ä位作者担负全部文责。
主ว权的最后良机1
全球安全遭受威แ胁的警钟็已经长鸣。跨国犯罪分子将尖端核武器非法运送到世界上冲突四起的地区些不稳定政权的手里；在企图制造大规模平民伤亡的恐怖主义集团那里发现了如何使用生物武器的培训手册。海ร平面上升；旱ທ灾持续的时间越来越长；暴风雨更加频繁。能源价格飙升，导致粮食价格飞涨，在些贫穷国家引发了马蚤乱，预示着饥荒的爆发。经济动荡和不安全状态使得世界上许多地方储蓄告罄，就业艰难。致命性病毒跨越国界，在各大洲和不同物种之间传播。
这就是充满跨国威胁的世界。无论在世界什么เ地方，人民和政府的行为，或是无为，都会影响到千里万里之ใ外的其他人民。在这样的世界上，国家安全与全球安全相互依赖，主ว权国家采取单方行动已经无法保护自己的国民。令人遗憾的是，对于这样个ฐ世界，我们却毫无准备。
这个ฐ世界还有个特点：美国的领ๆ导地位根基不深，有时还会导致失误，但同时又是十分必要的。在这个世界ศ上，主ว要大国和新兴大国必须达成致，在国际组织的框架中进行合作，支持适用于所有国家的新的责任标准。只有这样，它们的人民才能够安全繁荣。本书要告诉大家的就是我们怎样才能实现这目标。
国家安全与全球安全的相互依赖
全球化带来的个深刻๑事实是：国家安全和国际安全高度相互依赖，已经不能ม分割。但是，这事实并没有得到เ充分的认识。即便对于最强大的国家来说，也是如此。比如，在美国，大多数人会同意，下列因素影响了他们的国家安全：跨国恐怖主义แ核武器扩散新า型致命性疾病的蔓延全球变暖经济不稳定和经济危机。严重的问题是，这些威胁同样也会威แ胁着任何个ฐ国家的安全。
世界其他地区面临的威แ胁也不是孤立的。贫穷内战地区冲突等问题与美国面临的威胁也是联系在起的。跨国恐怖主义分子利用无人治理的地域作为ฦ自己的栖身之ใ地，招募人员聚敛财源扩充武器。他们利ำ用了由á于长期内战和地区冲突导致的不满情绪。气候变化加剧ຕ了人们对土地和水源的争夺，使贫困人口的负担更加沉重。贫穷不仅加大了内战和国家失败的危险，还助长了致命性传染病的传播。
这些威胁汇集起来，加之它们之间的关联，就对国家保护主权的能力形成了严重的挑战。对于许多国家而言，国内贫穷内战疾病环境恶化等问题都说明了点：要与国际组织建立伙伴关系要遵守国际组织的规则。遵守规则ท或是接受援助并不意味着削弱主权。恰恰相反，这意味着维护主ว权。1即便是强大的国家，为了保护主ว权，也必须与国际组织合作，抗击诸如致命性传染病及核武器扩散等跨国威แ胁。没有持续的国际合作是无法应对这类威胁的。
美国对外政策至今仍然没有抓住安全相互依赖的意义。尤其是在过去七年里，华盛顿强调了种威แ胁，即跨国恐怖主义แ，将其置于全球变暖贫穷致命性疾病以及其他威แ胁之上。这就忽视了个事实：恐怖主义对于大部分国家来说并非严重威胁，并且这些跨国威胁大部分都是相互关联的。美国没有理智地将自己面临的各种安全威แ胁置于全球框架中ณ加以审视。由á于忽视了这个事实，美国在很大程度上丧ç失了国际合作的机会。在各种具有跨国性质的威แ胁相互关联的世界上，事实是很简单的：你必须ี与别人合作，只有这样才能ม换得别ี人与你的合作。
主权的最后良机2
后冷战时期出现的真空
我们在20่08年撰写这本书的时候，后冷战时期已๐经进入了第1้7个年头，后“9·11”时代也进入了第七个ฐ年头。有些专家认为ฦ，现在需要个“后后‘9·1้1’对外政策”，但也没有清楚地解释这样的对外政策有哪些内涵。这些都表明我们的对外政策由于缺乏远见而出现了个ฐ真空。我们深信，世界已经发生了变化，但是我们的制ๆ度政策和领袖们还没有完全理解世界的变化有多么深刻๑。
现有的国际组织的目标是促进合作实现和平与繁荣。这些组织建立的时代与现在不同，当时的威胁和权力结构也与现在迥异。这并不意味着这些国际组织已经过时。有些国际组织表现出惊人的生命力，而另外些则ท是面对变化中ณ的现实应付调整。有这些组织总比没有强，但是它们在活动能ม力和采取集体行动方แ面已经力不从心，不足以应对如今出现的新的威胁。同样，新า的国际规范已๐经出现，但是这些规范仍然停留在“应该做什么เ”的阶段，没有达到เ“实际做什么”的程度。因此，国际秩序现在处于种紊ฐ乱状态。我们做过承诺，却不遵守规则；我们寻求解决方案，却没有决心。面对今天的挑战，我们充满不确定性的困惑，也缺少对国际应对挑战能力的信心。
国际秩序需要权力资源。自从第二次世界大战结束以来，美国直是这种权力资源。美国当时领导创น立了国际安全和金融组织。当这些组织有效发挥作用的时候，它们有利于美国实现自己的国家安全利益，也有助于美国的盟国实现它们的安全利益。实际上，除了最顽固的国家之ใ外，世界所有国家都从中得益。
20่世纪后半叶的大部ຖ分时间里，美国的主要盟国以及这些国家中ณ大多数民众都将美国视为维护国际秩序的主要力量。现在，这种信任已经消เ逝。世界ศ上很少有人接受或是信任美国，或者说很少有人认为美国的行为是合法的。过去几年的国际舆情调查显示，许多人认为，自从2๐001้年以来，美国对外政策把世界ศ变成了个更加危险的地方แ。2
20่03年入侵伊拉克对美国在世界上的地位对美国与盟友和对手的关系，都投下了长长的阴影。但是，如果将美国面临ภ的切难题都归罪于发动伊拉克战争或是美国进行这战争的方式，那也是不正确的。美国当今在世界上的地位反映了个事实：15年来，我们未能ม建设国际秩序的规则和制度。这才是问题的症结所在。
苏联解体的时候，美国军事力量无所匹敌。和自由á资本主ว义，作为共产主义的意识形态对手，似乎ๆ取得了胜利。美国财富和权力都在上升。199๗2年以来，克林顿和布什两ä任美国总统也都面临ภ历史性机遇，原本可以加强国际合作建立符合当今世界ศ需要的新的国际组织和国际规则，并达成国际谅解。
冷战结束之ใ际，也是其他大国之ใ间的战争难以爆发之ใ时，这正是形成全面的国际性变革重建国际秩序的成熟时机。克林顿ู政府在20世纪9๗0่年代认为国际秩序问题是如何将苏联和中ณ东欧国家纳入和平阵营的问题，还要将后冷战时期的外交变成促进全球和平与繁荣的动力。这是可以理解的。美国的决策者先是扩大北约以图控制俄罗斯，在20世纪90่年代末则是将中国纳入国际金融制ๆ度之中ณ。他们努力应对因苏联解体在核扩散领域产生的影响，确立新า的项目防止核扩散,与乌克兰白俄罗斯和哈萨克斯坦政府合作，让这些国家放弃领土上的核导弹。
主权的最后良机3๑
除了冷战后重建带来的挑战之外，还需要将日益多元化的世界聚合在起。这个多元化世界的特征是：破坏性行为体日益增多，可控制行为体日益减少；全球市场提供的机遇增多，但污染疾病武器的跨国界ศ流动危险也在加大。面对这些问题克林顿ู政府完成了系列谈判ศ，包括全面禁止核武器试验全球变暖建立国际刑é事法庭组建新的世界ศ贸易组织等问题。
但是，克林顿政府自己้也承认，它从来没有形成种全球秩序的大视野。对于这个ฐ世界如何融入个ฐ扩大的和平的跨大西洋共同体，克林顿政府基本上是无所考虑。3๑像其他许多政府样，美国政府只是朦朦胧胧地感到，国际秩序面临的挑战发生了重大变化。詹姆斯ั·戈ຖ德盖尔r和迈克尔·麦克福尔在1992๐年发表了篇十分简洁的文章，指出世界将会迅速分化为两个世界ศ：个ฐ是核心区，这里基本上是和平自由á的世界，康德思想战胜了霍布斯意识；个ฐ是边缘区，由羸弱乏็力的国家无能ม的市场组成，充满暴力，在意识形态上对自由思想满怀敌意。4罗伯特·卡普兰r和约翰·斯坦布鲁纳r这样的评论家也认为，如果边缘区的安全问题不能得到เ控制ๆ，就会破坏世界秩序，使全球发展失去可预见性，而秩序和可预见性是繁荣与和平的必要条件。5
克林顿ู政府原则上是坚决支持国际组织和国际伙伴关系的，但是它往往嘲笑唯个可以对失败国家采取负责任行动的国际权威แ组织：联合国。克林顿政府把在索马里的失败归咎于联合国，这就增强了美国国会对联合国的不满情绪。索马里行动失败之ใ后，美国立即要求联合国在卢旺达面临种族灭绝的时刻๑撤出在卢旺达的维和部队。在伊拉克问题上，克林顿政府最初ม的政策是与联合国特别ี委员会合作，但正如个外交官兼分析人士所说的那样，后来却蜕变成为“萌动的单边主ว义”——克林顿政府自诩有权决定如何实施联合国安理会的决议。1้998年，也是克林顿政府宣布，美国在伊拉克的目标是政权更迭。7
美国未能加强联合国，未能ม解决边缘区安全问题——比如贫穷羸弱国家内战地区动荡等，这就使得世界在过去15年里成为ฦ个更加危险的地方。这些安全问题在20่01年9月1้1日迸发。在这天，盘踞在世界上最贫穷最具暴力冲突地区的恐怖主义分子对美国领ๆ土实行了有史以来最严重的打击。
“9·11”恐怖主ว义袭击改变了美国观察自身安全威แ胁的视角。布什政府开始意识到，失败国家和国际体系中的治理空白地区是跨国恐怖主义แ和有组织犯罪的根源。但是，虽然“9·11”改变了布什政府对安全威胁的看法，却也大大加强了这届美国政府的单边主ว义倾向。
人们很容易忘记，“9·1้1”之ใ后，国际上纷纷表达对美国的同情关心和友谊，国际援助也纷至沓来。美国与中国印度欧洲在反对国际恐怖主ว义领域具有共同利益，这表明大国之间的广泛合作是可能的。美国的政策和领导能ม力本来是可以实现国家秩序变革的。
但是，美国再次错失良机。200่1年秋天，美国不许北约盟友参与阿富汗的行动，而在200่2年就意识到เ美国需要盟友的帮助。布什政府没有集中ณ精力打击基地组织和阿富汗支持基地组织的塔利ำ班集团，而是宣布开展全球性的反恐战争，扬言要打场没有地域限制ๆ没有最终目标的战争。这样做既疏ຕ远了盟友，也排斥了世界以及其他地区的潜在合作国家。布什政府刚ธ愎自用地发动了伊拉克战争，破坏了国际合作。8美国出现了以预防性战争为内涵的新的安全观，认为ฦ流氓国家是恐怖主义แ的原因，将强行实施ๅ的政权更迭作为对付流氓国家的首选方式。这样来，美国就自诩为国际体系的警察和法官。b2
主ว权的最后良机4
全球反恐战争使美国丧失了大资源，这就是美国保护并促进和法治的声誉。关塔那ว摩阿布格莱布酷刑和强行引渡等行为使美国在问题上信誉扫地，在世界上大部分地区都是这样，在穆斯ั林国家尤其如此。
如同冷战结束样，“9·11้”也为我们提供了机遇，本来可能会引发有意义的国际变革。领ๆ袖们本来可以重振国际合作，并使之延伸到21้世纪。克林顿总统曾努力加强国际秩序，但是他没有宏观思路和战略去实现这目标；布什总统则ท不样，他根本没有做过这种努力。
历史告诉我们，战争和危机可以带来国际秩序的根本变革。冷战之后和“9·11”之后，我们再错失良机。这就向我们提出了个严å肃的问题：严峻的安全挑战已经显现，在这些挑战造成最严重后果之前，我们必须ี利用问题的紧ู迫性，促成全球行动。
负责任主权
重建国际秩序需要考虑能ม够应对具体威แ胁的具体国际组织，并使其工作有效。但首先要有种大思路，种基本的原则ท，使秩序具有道德内涵，使人们对国家在诸多领ๆ域的行为有着致的期望。这样种基本原则必须得到เ世界ศ各个地区不同民族的认同，得到关键国家的支持，并且符合美国的自身形象。
我们认为，负责任主权就是这样的原则。负责任主权意味着对本国国民和其他国家的均负有义务和责任。负责任主权与传统意义上的主权观念有时称为ฦ威斯特伐利亚主权不同，传统主权观认为ฦ主权就是不干涉他国内政。负责任主权是由非洲政治家学者弗朗西斯ั·邓r在20่世纪9๗0年代最先提出来的，负责任主权意味着“国家政府有义务保障国民最低水准的安全和社ุ会福祉้，对本国国民和国际社会均负有责任”。9
在本书中，我们改进并拓展了负责任主权的理念，使其适用于多种跨国威แ胁，以便发现解决问题的方法。我们认为，负责任主权号召所有国家对自己那ว些产生国际影响的行为负责任，要求国家将相互负责作为重建和扩展国际秩序基础的核心原则作为国家为ฦ本国国民提供福祉้时的核心原则ท。在个安全相互依存的世界ศ上，国家在履行对国民的责任的同时，必然与其他国家发生关联。负责任主ว权还意味着世界强国负有积极的责任，帮助较弱的国家加强行使主权的能力，这就是“建设责任”rbຘb。
为什么要提出基于负责任主权的国际秩序呢？我们强调“主ว权”，是因为ฦ国家仍然是国际体系中的主ว要行为ฦ体。诚然，全球化大大削弱了国家权力，主权也会被用来作为ฦ政府逃避自己的行为责任的挡箭牌。但是，如果没有有效的负责任国家，则很难解决任何重大的国际问题。在国家的疆界之内，是国家为ฦ社会和经济行为体创น造了行为动机规定了行为限制ๆ，无论是非政府组织还是企业都是如此。比如，我们都清楚地看到เ，国家失败就会对其国民产生严重的后果。主权原则也重新确定了国家作为ฦ国际合作中核心决策者的地位。位曾经担任某国国家元首的人士告诉我们：“国际合作首先要取决于国家政府的决策。”
主权的道德基础在过去几个世纪里直是帮助建立国际秩序，因为规范的可预期的国家行为可以减少暴力保证信守承诺保障稳定的财产权利。1้0主权也意味着外部世界承认国政府对其领土具有管辖权，使政府能ม够合法独立地选择自己愿意参与的国际协议，合法独立地实施ๅ为保护国民和保障国民利益而制定的政策。
主权的最后良机5
传统主权观强调不干涉内政，这原则成为种国际规范，因为在个权力极不平衡干预他国内政事件连绵不断的世界上，不干预原则ท是保证国家之ใ间的秩序互惠和行为ฦ可预测性的最佳办法。不干涉原则ท还保护弱小国家免受强权国家的侵犯。在当时的世界上，主权原则虽有缺陷，但其好处是保障国际秩序。
我们强调“负责任”，是因为在个ฐ充满跨国问题的世界ศ上，传统主权已๐经不能保证国际秩序，在些重要领域甚至损害秩序。弗朗西斯·邓ฑ在19๗33年首次提出作为责任的主权思想的时候，他感到传统主权已经不能适用于非洲的现实。20่世纪8๖0年代和90่年代初ม波接波的人道主义危机导致非洲国家成千上万人的死亡，而非洲国家则漠然置之。传统主ว权原则ท又使得国际社ุ会无法援助在饥荒和战争中ณ挣扎的民众。
弗朗西斯ั·邓的著作集中讨论了非洲后殖民国家的法理主ว权和这些国家实际主权之间的落差ๆ。法理主权指外部世界的承认；实际主权指合法控制使用暴力为发展而动用和使用资源的能力保护国民安全促进国民作为人的尊严å等。根据弗朗西斯·邓的描述，非洲有太多的国家，用法理主ว权做挡箭牌，掩盖它们不具有实际主权的事实。结果就是内战，内战跨越边界ศ，导致地区的不稳定。总之，国家之内的灾难变成跨国灾难。弗朗西斯·邓认为ฦ，当个ฐ国家明显的无力保证国民的基本生存需求，强大的有能ม力的国家就义แ务保护受伤害的民众。
弗朗西斯·邓的著作在两个ฐ方面有着重大突破。第，它改变了人们对主权的思维定势，改变了人们对非洲国家义务的期望。直到1990่年，有位名叫罗伯特·杰克逊r的学者才提出，国际社会对准国家这是他对当时几十个具有法理主权但却没有实际能力的国家的称呼的处理方式很难改变，原因是存在个强有力的禁忌，“在悄无声息之间，使几乎所有国家和国际组织的机构和代表都实施ๅ自我约束，加之外交官历来不愿意公开批评其他国家的国内事务，这种禁忌也就给这种传统加入了决定性的规范意义แ”。12弗朗西斯·邓ฑ的著作打破了这个ฐ禁忌。奥卢塞贡·奥巴桑乔b萨利姆·萨利姆等著名非洲政治家在2๐0世纪90年代接过了负责任主权的理念，在2๐0世纪70年代欧洲赫尔辛基进程的启发下，召开了非洲安全稳定和发展合作大会rr,ไb,r。这次会议提出的思路和理念为2๐002年通过具有前瞻性的非洲联盟及其和平与安全理事会宪章奠定了基础。13๑
第二，弗朗西斯ั·邓的著作帮助重新า定义了主权，这跟当时基于绝对不干涉国家内部事务的理解是不同的。他强调其他国家在保护失败国家国民方แ面负有责任，这观点在20่01年由加雷思·埃文斯r和马哈穆德·萨努恩领导的国际小组再次提出。国际小组发明了“保护责任”的原则。这个原则的含义แ是：国家负有保护国民免受种族灭绝种族清洗大规模屠杀等责任，但是，当国家不能或是不愿这样做的时候，国际社ุ会有责任进行干预。200่4年，由知名人士组成的威แ胁挑战和变革名人小组支持了这理念。2005年，联合国里的非洲集团，在卢旺达和南非的领ๆ导下，进行了艰苦的斗争，赢得了联合国大会对这原则的认可。
主权的最后良机6
“保护责任”的理念得到联合国所有成员国的致认可。从某种意义แ上讲，这是个最清晰的信号，表示ิ对主权的理解发生了重大的变化。这变化发生的时间是如此之ใ短。就在19๗99年，时任联合国秘书长的科菲·安南在联合国大会讲话，谈到需要接受人道主ว义干预ไ，以便应对种族灭绝和种族清洗问题。当时，7๕7国集团和不结盟运动中的许多发展中国家对此提出严å厉批评。仅在六年之ใ后，联合国大会就接受了主ว权不是绝对的这理念，认为ฦ国家具有积极的义务，既要保护自己的国民，也需要对种族灭绝和反人类罪予以应对。
联合国的转变态度使其与世界不同地区出现的对主权的理解更加接近。地区对主ว权意义แ的解读体现在诸如非洲联盟美洲国家组织欧盟等地区组织的宪章条款之中。这转变也使得联合国大会对主权的理解更接近于联合国自冷战以来的实践活动。冷战时期，联合国和地区组织很少干预或调解国家内部的暴力行为。失败国家坚持认为，旨ຈ在控制ๆ这些国家内部暴力的外交行动，将国家和反叛集团等量齐观，这就侵犯了它们的主ว权，无视它们的合法地位。现在，如果内战爆发，外部力量旨ຈ在终止暴力的调解行动已经是很正常也是人们期待的
事情。
同样，冷战时期，联合国维和部队主ว要由á于国家之间的争端。国家在内战时期屈尊接受中立的国际部队进入其领土，当时也是很难想象的。如今，大部ຖ分维和部队是用来解决内战问题的。这样的干预ไ得以承认，不仅是因为拯救了生命，而且还建立了有能力行使主权的国家机器。这样做带来的结果是：在199๗3年至20่05年间，内战减少了40。这是过去2๐0่0年里内战数目最大的降幅。1้6