国际秩序面对的另个ฐ挑战，就是如何搜集和发表公民或私人这类非国家行为ฦ体的信息。在第四章里，我们讨论了个个ฐ案。这个案说明，现有私营部ຖ门的自我报告机制ๆ个案中ณ的例子是国际标准化组织——rrr，如果得以使用，就可以在减少碳排放量的斗争中发挥重要作用。
权力与制ๆ度：为负责任主权建立有效的国际构架1้4
美国的强大使得主要大国和新兴大国从中获益。中国印度和其他新า兴经济体的领导人认识到，他们的经济增长依赖于个稳定的国际贸易和金融体系。这些国家中多数要求并接受过援助，以应对公共卫生方面的突发事件。所有这些国家都不希望看到大规模的核扩散，都依赖科学和技术的发展。总之，这些国家都可以从强大的美国所提供的开放经济和全球公共物品之中获得利好。19๗
方แ面，美国决策者需要重新认识国际组织给美国带来的长远利益，另方面，其他国家也要认识到美国领导世界的重要意义。以下几点值得考虑：
全球安全遭受威胁的警钟็已经长鸣。跨国犯罪分子将尖端核武器非法运送到世界ศ上冲突四起的地区些不稳定政权的手里；在企图制造大规模平民伤亡的恐怖主义集团那里发现了如何使用生物武器的培训手册。海ร平面上升；旱ທ灾持续的时间越来越长；暴风雨更加频繁。能源价格飙升，导致粮食价格飞涨，在些贫穷国家引发了马蚤乱，预示着饥荒的爆发。经济动荡和不安全状态使得世界上许多地方储蓄告罄，就业艰难。致命性病毒跨越国界，在各大洲和不同物种之间传播。
主权的最后良机1้
国际标准化组织rrrr，简称标准化组织或为温室气体排放的核算和核查建立了标准，工ื作取得了长足进展。200่6年，标准化组织出版了1้406๔4系列ต标准，作为第套国际通行的测量温室气体排放的工具。围绕这些标准的国际共识不断加强。70่该标准获得了气候变化框架公约和气候变化委员会的支持，被全球的企业政府和地区机构广泛采纳；而且还大大增加了企业和国家对碳排放情况的发布。71้
包括联合国在内的公共和私营部门都可以继续利用并扩展上述标准。商界可制ๆ定些激励机制ๆ，使其将上述标准与商业战略相结合，以便在能ม效方แ面战胜竞争者，并宣传自己取得的成绩。企业可以达成伙伴关系协议，并且对那些遵守14๒064๒系列标准的其他公司给予优惠待遇。国家可以通过14๒064๒系列标准，并以条例的形式将其规定为企业必须ี遵守的标准，在公司之间建立相似的实践和报告制度。为了争取防务合同多边发展银行的合同和其他国家出资的采购项目，公司企业将不得不遵守14๒064๒标准。
抑制气候变化18
气候变化框架公约可以进行进步的独立审查，将年会上的回顾ุ报告制ๆ度化，该报告将指出哪些国家有效实施了标准。气候变化框架公约可以利用这样的场合高调表扬和曝光各国表现最好和最差ๆ的企业。类似发展银行和联合国这样的组织可以将上述做法纳入到它们的采购规定中ณ，要求公司必须获得认证才能获得合同。更有力度的做法是，在下轮贸易谈判中ณ，可以将气候行为标准通过谈判写入世界ศ贸易组织的政府采购规则中。
结?论
气候变化涉及科学技术经济学政治和国际关系，没有比之ใ难度更大风险更高的问题了。而其解决方แ案也将非常复杂，这是在所难免的。解决方案将包括多重制度和政策，并且可以预ไ见的是，随着时间的推移，问题和解决方แ案都必然发生变化，因为好的政策有助于推动技术创新า，从而开辟了新的可能性。逻辑告诉我们，事情理应如此——在个复杂的世界里，复杂问题的解决方案定是不断变
化的。
气候变化框架要成功建立起来，必然要经历些考验。第个考验是要推行相关政策，推动创น新和投资。第二个考验是将大国和新兴国家联合起来，因为到เ203๑0年这两类国家的碳排放将占到总体碳排放的近90。72这就要求在实施影响经济增长的碳定价政策之前，要给新า兴经济体些时间。根据我们的判断ษ，现在最好的方式是推动1้6国集团朝着上述共同目标前进，而不是强推些中国和印度会拒绝的目标。最后的考验是如何利ำ用私人资本技术和分析能力。在19๗45๓年，国际体系中大多数的行为体都是国家，而现在我们有了群包括国家地区营利和非营利集团等在内的行为体。大多数资源和能力都不是掌握在政府手里，私营部门必须不断给政府施加压力，促使其改进
政策。
下章我们将重点讨论核安全问题，气候变化和能ม源利用政策已๐经迫使很多国家在开发民用核项目。如果气候政策不与核安全协调起来，在个领域取得的进展就有可能ม制造出新的扩散风险。16๔国集团将再次扮演关键角色，方面就核安全政策达成共识，另方面保证同样的群行为体解决跨议题的联系问题，这些议题无法相互孤立，必须同时考虑。
在气候变化和核安全问题上，美国采取何种政策至关重要。要实现集体参与，各国必须确立个共同信念，相信大家都会过得更好。要定下这个调子，美国不能ม只唱高调，而是必须在实际行动中ณ发挥领ๆ导作用。如果奥巴马总统能ม够超越短期的不确定性，看得更长远些，就会发现积极的气候政策有助于修复美国的国际形象，并加强美国的能源安全。
第二个ฐ核时代1
我们已经进入第二个核时代。1้在第个核时代来临之际，不扩散核武器条约简称不扩散条约的缔造者们相信，在和平使用核技术和利ำ用核技术制造武器之间可以建立座防火墙。但是，20世纪80年代的伊拉克和最近的朝鲜ຒ和伊朗证明这个看法是错误的。在第个核时代，扩散只是国家面临的问题。40年前，没有人认为恐怖分子可以获得核弹，也没有人认为核武器材料和技术的销售会成为非国家行为体的商机。
在第个核时代，核能似乎是大有希望的资源，但是出于安全和环境考虑，它从未成为ฦ首要的能源来源。在第二个核时代，对全球变暖的关注和国际石油和天然气市场的大幅波动，使得人们对核能ม的需求复苏。近30个国家已๐经宣布要建设用于和平目的核项ำ目。2๐
在第个核时代，核弹是有核国家相互威慑的武器；在第二个核时代，核武器国家的军事参谋正在认真考虑，应该制定怎样的原则，使得核武器可以“被用到”反恐战争中。3在第个ฐ核时代，美苏冷战限制了对核弹的需求；在第二个ฐ核时代，地区和全球不安全使些人对核弹产生了新的兴趣，有人认为，未来我们有可能ม会看到เ以中东为中心的大型核扩散。在第个核时代，专家们默认，如果美国和苏联进行裁é军，其他国家也会照ั办。但是，现在情况就不是那么明朗了。有核国家，例如，印度巴基斯坦和以色列ต，都面临着所在地区不安全的复杂局势。如果它们弃核，那么เ什么样的国际机制能ม够保障它们的安全呢？4
阻止核武器扩散，这是负责任主ว权面临ภ的最重大考验。不扩散条约是40่多年前签署的，它制ๆ定了些关键的行为标准，负责任的国家在处理核技术时应遵照ั执行。如今，能激活这些标准的共识已经有所退化。未来不扩散机制ๆ的健康发展首先有赖于如何重建共识。但是，仅有共识还不够。我们要制定新的责任标准，使不扩散机制适应21世纪的要求。
不扩散条约的效力取决于在三个问题上达成协定。第，拥有核武器的国家要达成集体协定，不将核武器扩散到其他国家去，而且还要提供相关安全保障。第二，不发展核武器履行不扩散条约义务的国家有权和平利用核技术。第三，在签署不扩散条约时已经拥有核武器的国家达成协议，切实采取裁军行动。
在条约签署后的头30่年里，不扩散机制有效地减少了国家对于核武器的需求，也对制造核武器所必需的原材料é供应进行了限制。自冷战结束以来，该机制日益弱化，在推动核武器国家进行裁军方面，有效性大打折扣。2๐0世纪90年代，无核武器国家已经感到เ非常失望，认为原有的条约方案不公平；它们也很愤怒，认为ฦ核武器国家在兑现承诺方面行动迟缓。这种失望和愤怒的情绪不断强化，削弱了讨价还价过程的潜力和阻止核武器扩散的国际努力。但是，在原有共识已๐经破裂的时候，成员国不应减少投入，而是要加大投入，付出更大的努力去阻止核材料é技术和武器的扩散。
尽管建立有效的核不扩散机制ๆ是美国的重大利益之ใ所在，但是在过去七年里，美国采取的政策削弱了防止核武器扩散的全球共识，弱化了现有机制。虽然布什政府有所创新，制造了防扩散的新工ื具，例如2003年的扩散安全倡议rrr，但是却对履行自己的裁军承诺毫无兴趣。布什政府制定了些重大决策，包括拒绝履行反弹道导弹条约和早ຉ前对裁é军的承诺探讨制造新的短程弹头的可能性将预防性战争和强制ๆ性政权更迭作为国家战略等，与此同时还不断发出要使用核武器的威แ胁。这些决策动摇了禁用上述武器的禁忌，损害了美国的全球领ๆ导地位和国际安全保障者角色。同时，美国和俄罗斯关系的冷却使得两国是否会履行双边裁军承诺成了个问题。
第二个核时代2
奥巴马总统必须做出决定，如何重建全球不扩散共识，并强化其机制。美国需要在武器控制问题上重新与俄罗斯进行接触，并就如何避免新轮核武器和核技术竞赛与中国展开谈判。奥巴马政府必须ี与其他国家合作，提供激励机制，使相关国家放弃裂变材料的浓缩活动。美国领导人必须与其他国家的领ๆ导人合作，使不扩散机制ๆ能够迎接第二个核时代的挑战。只有美国发挥表率作用，恢复裁军议程并大规模削减自己้的核武器，上述建议才具有可行性。
认识威胁
世界各国政府和人民对于核威胁的认知有着很大差ๆ异。美国政府之所以将核扩散当作是非常紧急的威胁来应对，原因之就是恐怖分子有可能获得核武器。我们已๐经在二战期间的长崎和广岛看到เ，即便是颗简易的核弹也有可能造成巨大破坏。核弹袭击会使数十万人丧生，对于国际贸易和金融全球经济增长，以及环境造成毁灭性的
破坏。
然而，世界上有些地区却认为核恐怖主ว义是虚构的故事。非洲和拉美些国家认为核恐怖主ว义是对美国和欧洲的威胁，而不是对自己国家的威胁。些外国官员甚至认为美国捏造了核恐怖主义威胁，以便为自己追求全球霸权的行为正名。5
不过，大多数国家都同意，核武器技术和材料é的扩散，对国际和平与安全构成了严重威แ胁。恐怖主义แ还仅仅只是我们面临ภ的灾难性威胁之，除此之外，拥有核武器的国家越多，发生战略误判ศ意外使用或故意使用核武器的可能ม性就越大。首次获得核武器的国家缺乏可靠的指挥和控制程序，因此使用核武器的可能性大大增加。6๔个国家获得了核武器就可能ม打破地区安全平衡，促使地区内的竞争者争相效仿。在中东和海湾地区，这种情形最有可能发生，也最危险，如果伊朗研制ๆ出核武器，情况将尤为严重。
另外些国家认为核武器本身就是现实的威แ胁，要求有核武器的国家开展大规模减裁é行动。但是，这其中ณ有些国家又是受益于有核武器的国家提供的所谓的“核保护伞”的，它们建议在开展核减裁行动时，必须与30่多个ฐ无核武器的国家进行协调。这些国家可能支持裁é军议程，但是裁军的规模性质和步骤可能ม会影响它们的安全观和安全政策。7例如，日本就依赖于美国核安全伞的保护。如果美国不同日本进行协调就展开减裁行动，那么เ日本领ๆ导人就有可能ม决定对日本的核政策重新进行评估，尤其是在拆除朝鲜ຒ的核项ำ目和核武器问题上出现模糊的时候。
如果个人公司或者政府有能ม力有意愿向渴望得到เ核武器的国家或非国家行为ฦ体出售核材料或核技术，那ว么这种能力或意愿就构成了严重威แ胁。8巨เ大的全球贸易量技术和材料的双重用途很多国家出口控制机制的可失控性贸易中ณ心规制ๆ不力，以及扩散者颇具创意的使用前方公司和错误的终端用户证书等，这些因素都构成了重大挑战，使得我们很难发现隐藏于合法活动中ณ的罪恶。我们已经看到，它们是如何轻而易举地绕开控制链和国际安全保障机制的。巴基斯坦工ื程师卡恩的网络表明，个扩散分子如果打定了主意，又有了畅ม通的渠道和联络人，以及对国际体系的深入了解，就能绕过权威机构。9个ฐ规模如此庞大的隐蔽网络居然没有被发现，尽管类似情况看起来不太可能再度出现，但是局部贸易网络还是有可能存活下去的。
第二个核时代3
矿物燃料价格居高不下能源供应国和运输通道存在风险为应对气候变化采取了新า的政策如碳定价问题，这些都可能ม加速民用核能的开发，从而加大扩散风险。出于经济环境和安全原因，我们应该期待更多的国家将核电å纳入到เ它们的电能构成中。但是这种做法的安全性能得到保证吗？些开发民用核项目的国家也许会忍不住要去掌控燃料周期各个方แ面的情况。旦ຆ走到这步，距离制造核武器就不远了，这是非常危险的。
越来越多的国家拥有技术能ม力，可以制造适用于核武器的裂变材料。尽管目前还没有证据表明具有核潜能的国家想要开发核武器项ำ目，但是国家的意图不是固定的，是很容易发生变化的，很难预测。如果个无核国家，比如伊朗，发展了核武能力，那么就会产生严重的多米诺效应。因为其他国家，如沙特约旦和埃及，就会重新考虑本国是否应该发展核武器。
2008年，世界上有9个国家拥有核武器，有60个ฐ国家拥有某种形式的核能力。在这60个ฐ国家中，只有12个ฐ国家能ม够浓缩铀，并进行铀的商业化生产。10设想下，如果发展中ณ国家谋求能源自给自足，采用无碳的核技术来发电，生产浓缩铀的国家数量由此增加倍或者两倍，那ว么เ情况会怎样？因此，我们现在就需要加倍努力，在危机爆发之ใ前，加强民用核能和核武项目之间的防火墙。
负责任主权与防扩散工具
尽管世界各国人民对于核武器所构成的威胁有着不同的认识，但是对于负责任主权应该在核问题上采取何种行动，人们的看法还是相当致的。不扩散条约几乎是个全球性的条约——19๗2๐个联合国成员国中有188๖个签署了这个条约。印度以色列和巴基斯坦都是核武器国家，但是都没有加入；朝鲜在被发现有违约行为时退出了该条约。下面列ต举了不扩散条约签署国的主ว要条约义务。
不扩散条约签署国的主ว要条约义แ务
第条
每个有核武器的缔约国承诺不直接或不间接向任何接受国转让核武器或其他核爆炸装ณ置或对这种武器或爆炸装置的控制权；并不以任何方式协助鼓励或引导任何无核武器国家制造或以其他方式取得核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权。
第二条
每个无核武器的缔约国承诺不直接或间接从任何让与国接受核武器或其他核爆炸装置或对这种武器或爆炸装置的控制权的转让；不制造或以其他方แ式取得核武器或其他核爆炸装置；也不寻求或接受在制造核武器或其他核爆炸装置方面的任何协助。
第三条
1每个ฐ无核武器的缔约国承诺接受按照国际原子能ม机构规约及该机构的保障制度与该机构谈判缔结的协定中所规定的各项保障措施ๅ，其目的专为核查本国根据本条约所承担的义务的履行情况，以防止将核能从和平用途转用于核武器或其他核爆炸装ณ置。
2每个缔约国承诺不将原料或特殊裂变物质，或bຘ特别为处理使用或生产特殊裂ฐ变物质而设计或配备的设备或材料é，提供给任何无核武器国家，以用于和平的目的，除非这种原料é或特殊裂变物质受本条所要求的各种保障措施ๅ的约束。
第四条
1้本条约的任何规定不得解释为影响所有缔约国不受歧视地并按照本条约第条及第二条的规定开展为和平目的而研究生产和使用核能的不容剥夺的权利。
第二个核时代4๒
2๐所有缔约国承诺促进并有权参加在最大可能范围内为和平利用核能而交换设备材料é和科学技术情报。有条件参加这种交换的各缔约国还应单独地或会同其他国家或国际组织，在进步发展为ฦ和平目的而应用核能方面，特别ี是在无核武器的各缔约国领ๆ土上发展为和平目的应用核能方面，进行合作以作出贡献，对于世界ศ上发展中地区的需要应给予应有的考虑。
第六条
每个缔约国承诺就及早停止核军备竞赛和核裁军方面的有效措施，以及就项在严å格和有效国际监督下的全面彻底裁é军条约，真诚地进行谈判。
通过“集体保障rr”过程，不扩散条约方แ面力图压低对核武器的需求，另方แ面控制ๆ制造核武器所必需的材料供应。不扩散机制要起作用，首先各国要履行不扩散和裁é军义务。如果各方都相信欺骗者会被发现并会受到เ适当处理，那么这个体系运作起来才会更有效。此外，如果国家按承诺进行裁军并且将裁军的成果展示出来，那么เ就会给无核国家提供额外的激励，使它们有理由不去谋求核武器。
要实施集体保障，就要采取有力的核查措施。因为核查依赖于国家遵守条约的意愿，所以欺骗行为是可能的。如果各国都认为这个体系正在走向失败，某些国家不可信，那么该体系就会受损；随着各国对该体系逐渐失去信心，它们就会考虑替代选择，并冒险破坏这个
机制。
不扩散机制的关键核查单位是国际原子能机构。1้1它是个独立运作的国际组织，通过特殊的协议与联合国体系联系起来。国际原子能ม机构的任务是促进和平开发核能ม，并防止核能被用于武器制ๆ造。国际原子能机构执行任务的基本工具是通过保障监督协定建立起来的民用核材料监控和观测体系，这些协定是各国和国际原子能机构通过正式谈判达成的。在不扩散条约机制ๆ下被指定为“无核武器国家”的要在签署不扩散条约1้80天内，与国际原子能机构达成保障监督协定。对于核武器国家则ท有不同的安排，对其民用核项目的核查以自愿的方式进行。
演变中的责任标准
自197๕0年不扩散条约签署以来，核领域的国家责任标准在不断发展。20่世纪9๗0年代，对国际原子能机构的批评声浪很大，批评者认为它没能发现伊拉克在20่世纪8๖0年代秘密进行的大量核项目。尽管国际原子能ม机构进行了监控，但是伊拉克还是能够利用没有向国际原子能ม机构申ã报的设施秘密实施核武器项目。1้991้年海湾战争后，检查团发现了些证据，这些证据表明，伊拉克就快要造出核武器了。
这事件使得保障监督机制得以大大加强。1992年，国际原子能机构的政策制定集团——理事会rr——再次确认保障监督协定的目标是发现并阻止核材料é的转移使用，即从“和平的核活动到制造核武器，或者其他核爆炸装置，或者用于不为人知的目的”。理事会强调该协定不仅适用于“国家申报的核材料”，也适用于“任何应该申ã报并受制于保障监督的核材料和活动”。19๗97年，理事会通过了个针ฤ对保障监督协定的附加议定书r范本，以加强国际原子能机构的调查能力。有85个国家签署并批准了附加议定书，31个ฐ国家签署但未批准。但是这样的政策变化却没有获得相应的资源投入。直到เ2๐00่3年，国际原子能机构的核查经费才有所增加，但也只不过增长了1้0左右。12๐
第二个核时代5
在国际原子能机构权限以外的领域，其他组织采取了些行动，防止核技术的跨境转让。相关工作早在197๕1年就开始了，当时核技术供应国成立了桑戈ຖ委员会r，任务是帮助不扩散条约缔约国确认受制于出口控制ๆ的设备和材料é。桑戈ຖ委员会开列了份“管制清单”——即以保障监督为前提条件才能供应的项目。
在应对1974年印度核试验时，供应国试图扩大合作，将当时的法国等非不扩散条约成员国吸收进来。1975年，核供应国集团rrr成立。针对需要进行出口控制的材料设备和技术，核供应国集团制ๆ定了指导方针，通过各成员国的国家立法予以实施。核供应国集团在桑戈委员会的管制清单上增加了对技术的控制。此外，出口控制ๆ还扩展到覆盖双重用途的物件，这些物件可用于核项ำ目。最后，核供应国集团成员国达成致，将贸易限制适用于所有接受国，而不仅仅是没有加入不扩散条约的国家。现在该集团成员已包括了45๓个核供应国。
尽管桑戈ຖ委员会和核供应国集团都只是自愿性的国家集团，但它们都是不扩散机制的重要组成部分。此外，它们的自我约束也起到了启示作用，未来范围更大的国家集团应履行相应责任，应对第二个核时代的挑战。
裁军大会
裁é军大会是制定新的规范和条约，对核武器进行负责任管理的机构。它有66๔个成员国，包括所有核武器国家。它是联合国大会于1้979๗年成立的，唯个ฐ专门讨论裁é军问题的论坛。全面禁止核试验条约r就是于1้994๒年在这个论坛上开始正式谈判的。在19๗9๗5年的不扩散条约评估大会上，无核武器国家与美国达成了交易，美国承诺批准全面禁止核试验条约，无核武器国家同意以全面禁止核试验条约作为无限期延长不扩散条约的基础。实际上，交易条件是无核武器国家承诺永远不拥有核
武器。
然而，美国虽然在1996年签署了全面禁止核试验条约，但是199๗9年参议院却投票反对批准美国加入这条约，参院对该条约的核查部ຖ分表示ิ担忧，担心这部分有可能影响美国核武器库的维护。尽管自1้992๐年以来，美国就已经暂停了核试验由乔治·布什政府正式启动，但是这与批准全面禁止核试验条约所涵盖的承诺水平是不同的。如果有44๒个“有核能ม力的”国家批准，条约就会生效。但到目前为止，只有31个ฐ国家批准了该条约，在已经签署但未批准该条约的国家中，除美国外，还有中国和以色列。
围绕着全面禁止核试验条约的纷争过去之ใ后，裁é军大会陷入了僵局，甚至在工作项ำ目问题上也无法达成致。在八年多的时间里，在战略裁é军问题上，裁é军大会连份文件草案都没有，该论坛的实用性已经受到质疑。造成这种局面的原因是多方แ面的，其中之ใ是讨论的议题范围太大，而且议题之间相互交叉。2000年，不扩散条约评估大会提出，除般性的裁é军问题外，还应在裁é军大会上讨论两个具体问题，即禁止生产裂变材料条约rr和消极安全保障rr五个不扩散条约签署国保证不对那些已经正式宣布放弃使用核武器的国家使用或威胁使用核武器。200่1年美国退出反弹道导弹条约。包括俄罗斯和中ณ国在内的很多裁军大会成员国都感到防止外太空军备竞赛应该成为重中之重的考虑。然而，美国却认为ฦ防止外太空军备竞赛可能会阻碍自己的弹道导弹防御计划，因此将控制裂变材料作为更优先的考虑。其他无核武器国家则认为推进裁军和消极安全保障是最重电å子书分享网站